權責規範角色,身份奠定職能

——官委議員論析

  官委議員擔任立法會主席,其所包含的意義和利弊,成為近日城中熱門的政治議題。我們循另一觀察角度也來湊湊熱鬧,朝現有的意見之海注入另一個選擇,以期產生“腦力激盪”的效果,而觀點之正確與否,倒不甚重要。
  官委議員擔任立法會主席,是否構成民主政治的一種倒退呢?我們覺得,可從不同的層次去理解。
  在擔任立法會主席的資格上,《澳門組織章程》没有對直選、間選和官委三類議員作出任何限制,這樣,澳門的憲制實際上預期了三類議員都具備出任主席的可能性。但從分析的技術上,我們有理由將《澳門組織章程》作為一個自成系統的、具內部統一性的憲制單位來處理,然則,擔任主席者無論屬於哪一類别的議員,都是《澳門組織章程》已經隱性地加以確認了的。換言之,我們很難說,如由直選議員擔任主席,就較為民主;如由間選議員擔任,民主即開始褪色;如由官委議員擔任,就最不民主了。其實,無論主席來自這三個類别中的任何一個,對民主來說,既没有增加一分,也没有減少一分,而祇是透過其中一類議員擔任主席的機會變成現實的方式,來反映《澳門組織章程》整體上所達到的那種民主水平。當然,這種水平的高低同樣富有爭論性,但卻是性質上完全不同的另一個問題。
  既然三類議員都有可能擔任主席,而這種可能性亦無次序上的限制,如此,“先例”在邏輯上的意義並不大。通常使用“先例”此一概念,總是意味着1)由於很難對變幻不定的各種可能情況預先設定處理的準則,唯有把已然存在的“例子”賦予潛在的規範力與約束力,便於將來若有雷同的“例子”出現時,按同一原則或方法處理;或2)對將來同樣“例子”的再版,產生鼓勵的作用。但顯然地,無論已故立法會主席宋玉生的直選議員身份,還是現任主席林綺濤的官委議員身份,都不是具有依循效力的“先例”,因為情況是清楚的,祇有三個可能性,並非變幻不定,間選議員決不因其他兩類議員當過主席而與該職位無緣。既然三類議員都合法地擁有當主席的機會,從而,某一類議員即使首次擔任主席,亦無所謂“鼓勵”以後主席一職繼續由同一類議員擔任的作用,而同一類議員續任主席,其法理根據也並非來自“有先例可援”,而是來自全體議員按法定程序進行的另一次完全獨立的內部選舉。
  要避免官委議員擔任主席,除了限制他們當選主席的資格之外,再難有别的方法了,但如此一來,無形中即導致議會成員之間的基本權利——選舉權與被選舉權不平等,這在憲制上和政治上都是危險的,那必然造成議會的長期分裂,削弱議會作為一個立法權力的整體的力量,為執行權操縱議會提供更多的機會,民主化更加遙遙無期。在距離全體議員均由普及直接選舉產生的民主前景仍有一段漫長之路的情況下,要實現立法會運作上的民主化,祇有盡量淡化由不同途徑產生的議員之間的差别,才能使全體議員對維護立法會的尊嚴和獨立性給予重視,並產生足夠的團結,有效地發揮與執行權互相制衡的作用。事實上,官委議員雖由澳督委任,但若果將之理解成為政府在立法會的代言人,也是可圈可點的。
  從憲制的立場而言,官委議員這一身份主要指涉其產生的來源,即澳督的委任。無疑地,這體現着官委議員同執行權之間的一種聯繫,但首先,這種聯繋不是官委議員這個角色的全部,其次,這種聯繋也不是管理學上的上司與下屬的關係。
  官委議員一旦接受委任,即取得議員的身份,成為議會的一個成員,擁有作為一名議員所專門擁有的各項職權,而這些權力,是《澳門組織章程》直接賦予他們的,與執行權無關;同直選及間選的議員一樣,如果違反有關的規定,他們亦會喪失議員的資格,但澳督在任何情況下都無權將他們“撤職”,無權下令不再繼續委任他們,充其量是次屆不再委任。官委議員參與立法會的工作,完全根據立法會的規章制度行事,不是澳督的下屬,澳督無權向他們發出任何工作指示,他們亦無需向澳督負任何工作上的責任。
  既然如此,澳督有能力影響官委議員的唯一的一張牌,就是通常每隔四年才行使一次的委任權。問題是,澳督在醞釀委任的人選時,是否一如想像中那樣,為了便於控制,非自己的親信不予考慮呢?
  《澳組織章程》規定,立法議員中的七名“由總督在當地社會上具有功績及聲譽的居民中任命”。誠然,“功績”和“聲譽”不易有公認的標準,但我們認為,在“居民”之前加上一個限定語,而非直接了當地“由總督在當地居民中任命”,有其實際的作用,那使得澳督在作出委任時,除了權衡有關的人選是否為澳督本人接受之外,還需考慮他們在社會上的認受性。如果澳督祇考慮前一條件而置後一條件於不顧,澳督就要付出政治上的代價。
  除了這個制約之外,根據選舉法,澳督委任議員,在時間上祇能排在直選和間選議員之後。此一規定,在民選議員與官委議員並存的議會制度中是普遍採用的。民選議員產生之後,出於平衡的需要,民選議員中缺乏哪些立法會所需專長的人士,或缺乏哪些社會層面的有代表性人士,都在一定程度上影響着澳督對官委議員名單的擬定。
  以上的分析表明,有很多因素制約着澳督對官委議員人選的提出,一旦作出委任,官委議員也成為議員的一分子,享有不受澳督制約的權力。因此,官委議員所具備的獨立性是不可忽視的。立法會主席由一名官委議員出任,在其個人與執行權的溝通方面,確有可能較為密切,但最重要的,除了擁有作為一名議員的獨立性之外,主席的職權對立法會的性質和獨立地位,不存在本質意義的影響。
  在《澳門組織章程》中,立法會主席享有主動權的職權有:一、召集和主持全體會議(包括平常會議和特别會議);二、決定全體會議是否公開舉行;三、邀請會外人士列席有關會議。其中以第一項較為重要,因為確定全體會議的日期,對有關事項的審議進度存在一定的影響。不過,此一職權亦非主席獨享。在平常會議方面,如經不少於六名議員提出要求,亦須召集;至於特别會議,如有過半數議員提出,主席也不得不予召集。不管怎樣,主席的職權是技術性的,立法會最重要的權力是立法,而影響立法的決定性一着是議員如何行使其投票權,這是主席所無法左右的,無論主席一職屬直選、間選或官委議員擔任,在決定法案是否通過的關鍵時刻,仍以全體議員的票數分佈為依歸。
  上面,我們已就官委議員擔任立法會主席同憲制民主化的關係、官委議員的角色與功能,以及這種角色與功能向立法會主席此一職位的引伸,作了縱深的探討。初步的結論歸納如下:官委議員同執行權的關係,祇在他們接受澳督委任的一瞬間具有憲制的意義,在這層次之外,這種關係僅屬於個人的、非憲制性的。在立法會的制度和運作的範圍內,官委議員的法定地位和權力,則是百分之百獨立的。政治科學承認,在任何情況下,憲制外的社會過程和政治過程,對憲制內的權力運作都存在着影響,但這種影響是富有彈性的。就立法會而言,並非祇有官委議員而是任何一名議員都可合法地進行“院外活動”,對將要付諸表決的事項施加影響,執行權期望有關的法案能獲通過或不獲通過,其進行遊說的對象也不一定限於官委議員;每個法案,對政府、同一名議員和社會上同一個利益集團所產生的影響,都不盡相同,因而,不容易形成每一次表決時都存在同一個態度組合,事實上官委議員之間亦時有不同意見,也不見得在表決時經常顯示出一個親政府的固定聯合陣綫。
  談到這裏,我們也提出一些問題,作為本文的結束:政府提交的每一個法律提案是否原則上非得加以“制衡”一下不行呢?一名官委議員支持政府的一個法案,我們根據甚麽標準去判定他(她)的態度是基於獨立的思考和判斷,還是純粹基於無原則的“親政府”的立場呢?如果前一個前提是可以接受的,而我們亦判定他(她)的態度的確基於這個前提,但該政府法案卻是我們所反對的,然則,我們如何評價這名官委議員呢?官委議員是否應該對政府提出的東西都一概說個“不“字,以避免“親政府”的嫌疑,保持清白之身呢?
  (1992年5月4日)